Анотація

Сучасний розвиток транскордонного співробітництва (далі – ТКС) України обумовлений низкою об’єктивних чинників та перешкод, які одночасно впливають на соціально-економічний розвиток прикордонних регіонів і визначають майбутній стан ТКС у короткостроковій та середньостроковій перспективах. Асиметрія в ефективності ТКС прикордонних регіонів України обумовлює необхідність ідентифікації чинників активізації ТКС (передусім підвищення ефективності використання транзитного потенціалу, мінімізації негативного впливу міграційно-візової політики ЄС по відношенню до суб’єктів ТКС, збільшення повноваження місцевих органів влади та місцевого самоврядування, активізації діяльності місцевих органів влади щодо створення транскордонних промислово-територіальних кластерів, посилення інформаційної підтримки транскордонних програм, підвищення рівня забезпеченості органів місцевого самоврядування спеціалістами з питань ТКС), а також розробки заходів з нейтралізації впливу негативних факторів ТКС.  

Аналітична записка до Секретаріату Президента України

Обґрунтування важливості проблеми

Зростаюча роль інтеррегіонального і транскордонного співробітництва у політиці ЄС  призводить до зміни архітектоніки всього євроінтеграційного простору. У зв’язку з цим розуміння логіки транскордонної регіональної інтеграції на внутрішніх і зовнішніх кордонах ЄС набуває особливої актуальності для аналізу взаємодії України, зокрема західних областей, з сусідніми країнами. Доцільність здійснення такої співпраці обумовлена міграцією населення, трансфертом капіталу, технологій, широким розвитком торгівлі, наявністю глобальних екологічних проблем, що в сукупності позбавляє сенсу будь-які спроби державної герметизації. Крім того, цей вектор діяльності відповідає стратегічній орієнтації України на подальше зміцнення і розвиток економічної співпраці з країнами Європейського Союзу.

Сучасний стан транскордонного співробітництва України обумовлений низкою об’єктивних чинників та перешкод, які впливають на розвиток прикордонних регіонів України і визначатимуть його майбутнє у короткостроковій та середньостроковій перспективах. Наближення кордону ЄС, асиметрія в ефективності  ТКС прикордонних регіонів України (Додаток А) обумовлює необхідність ідентифікації чинників активізації ТКС, вироблення стратегії використання переваг транскордонного співробітництва західних прикордонних регіонів України з прикордонними територіями сусідніх країн у нових геополітичних умовах.

Суть і масштаби проблеми

Розвиток транскордонного співробітництва західних українських регіонів обумовлений впливом таких чинників:

1. Режим перетину кордону (кількість прикордонних пунктів пропуску, наявність і довжина черг, умови перебування у них, складність і тривалість оформлення митних процедур, суб’єктивне ставлення працівників прикордонної та митної служб, умови очікування у черзі (інфраструктура черги)). Так, наприклад, на кордоні України з Польщею протяжністю 540 км функціонує лише 6 пунктів пропуску для автомобільного сполучення, відстань між якими становить 70 – 90 км. З них тільки в 4-х дозволено рух вантажного автотранспорту (щільність – 1 пункт пропуску на 70 – 90 км). За існуючими нормами ЄС має бути 1 пункт пропуску на 20 – 30 км кордону. Так, на німецько-польському кордоні протяжністю 456 км до приєднання Польщі до Шенгенської Угоди діяло 36 пунктів пропуску. [1]

Наявна мережа пунктів пропуску не задовольняє потреби держави у розвитку міжнародних зв’язків, не забезпечує швидкого перетинання державного кордону особами і переміщення через нього вантажів, шкодить міжнародному іміджу держави, стримує зростання обсягів транзитних перевезень її територією, створює передумови для незаконного перетину державного кордону і переміщення контрабандних товарів поза пунктами пропуску, спричиняє значні економічні втрати на державному і місцевому рівнях, уповільнює розвиток прикордонних територій та в цілому інтеграцію України до ЄС.

Слід також враховувати, що недосконала інфраструктура пунктів пропуску призводить до переорієнтації транзитних транспортних і пасажирських потоків на території суміжних держав, і як наслідок - до зменшення надходжень до держбюджету та уповільнення розвитку прикордонних регіонів.

Питання невідповідності існуючої мережі пунктів пропуску транзитному потенціалу України особливо актуальне з огляду на обсяги пасажиро-транспортних потоків та очікуване їх зростання у зв’язку з реалізацією  наданих  УЄФА  державних  гарантій і належної підготовки та  проведення  в  Україні  фінальної  частини чемпіонату Європи з футболу у 2012 році.

2.  Розвиненість транспортної мережі (можливість швидкої і безперешкод­ної доставки людей і товарів з однієї країни в іншу у межах прикор­доння: автобусні маршрути, залізничне сполучення, мала авіація тощо). Незважаючи, на наявну на транскордонній території західної України і сусідніх держав достатню кількість транспортних коридорів (Додаток Б), існуюча транспортна інфраструктура, зокрема, дороги, вимагає покращення показників щільності її мережі та якості. Найвища щільність мережі доріг у польських субрегіонах (від 40 до 78 км доріг та 100 км²). На українській стороні кордону цей показник варіюється між 25 та 38 км на 100 км², а у білоруських областях, для прикладу, – від 27 до 47 км на 100 км². 

3.           Складність, вартість і тривалість процедур оформлення віз та отримання закордонних паспортів, включаючи наявність черг у консульствах і посольствах, ставлення працівників консульських установ до бажаючих отримати візи, складність і частоту отримання (заміни) закордонних паспортів тощо.

Разом з тим, у міграційно-візовій політиці ЄС є ряд позитивних тенденцій, що стимулюють розвиток ТКС: запровадження карти поляка, укладення угоди про малий прикордонний рух. Серед них, зокрема, зменшення кількості відмов на видачу візи, рівень яких на сьогодні сягає близько 6-7%, що приблизно вдвічі менше, ніж до набуття чинності Угоди про спрощення оформлення віз між Україною та ЄС. Спостерігається зростання доступності багаторазових віз. Так, влітку 2008 року показник видачі багаторазових віз «новими» країнами Шенгенської зони становив близько 30%, в той час як в листопаді 2008 року - 37%. Окрім того, близько 30% усіх отриманих віз видавалися безкоштовно згідно зі статтею 6 Угоди про спрощення оформлення віз між Україною та ЄС. Разом з тим, короткостроковість більшості багаторазових віз (1-2 місяці) робить їхню практичну вартість досить низькою ^[2]. Висока вартість шенгенських віз  і жорстка система в’їзду призводить до скорочення транскордонної міграції. Так, кількість виданих віз польськими консульськими установами українським громадянам у 2008 р. зменшилась більш, ніж удвічі, у порівнянні із 2007 р. [3]  Для порівняння: зменшення кількості виданих віз чеськими консульствами не було таким відчутним.

Значне зменшення кількості виданих віз відбулось за рахунок  зменшення кількості поданих заяв (аплікаційних форм) на отримання візи. Це обумовлене таким причинами:

-     складність аплікаційних вимог: необхідність наявності листа-запрошення; резервування  номера в готелі тощо;

-     організаційні перешкоди: черги перед консульськими установами, тривалість очікування  отримання візи.

4.            Рівень корупції у сферах, дотичних до транскордонного співробітництва (отримання закордонних паспортів і віз, переміщення товарів через митний кордон України, система дозвільних процедур, діяльність контролюючих органів та  самоврядних інституцій).

5.           Якість і повнота системи законодавчого (нормативно-правового) забезпечення транскордонного спів­робітництва та умов підприєм­ницької діяльності у суміжних із ним сферах (включаючи акцизи на основні групи товарів човникової і контрабандної торгівлі (алкоголь, тютюн тощо), антимонопольне законодавство, митно-тарифні і нетарифні обмеження, мінімальну заробітну плату, міграційне законо­дав­ство, рівень централізації влади (відповідність адміністративних і фінансових можливостей місцевої влади по обидва боки кордону) тощо).

6.           Економічна політика уряду, включаючи спільні міждержавні ініціативи і проекти (наприклад – Євро-2012), регіональну політику та взаємодію цент­ру з регіонами (погодження службових відряджень, обмеження на виїзди чиновників за кордон), а також взаємодію влади і бізнесу (тиск на підприємців, високі фіскальні і трансакційні витрати тощо).

7.           Зацікавленість ЄС у розвитку українсько-польського транскордонного співробітництва (передача управлінських технологій, сприяння у розвитку інституційної інфраструктури, фінансу­вання освітніх та екологічних проектів транскордонного характеру, запровадження  інструменту сусідства та партнерства тощо).

 Із запровадженням Європейського інструменту сусідства та партнерства стратегічно та політично обумовлений характер допомоги з боку ЄС було додатково підсилено через збільшення обсягів коштів фінансування транскордонних програм. Індикативні асигнування на програми транскордонного співробітництва 2007-2013 рр. є значно більшими, ніж у 2004-2006 рр. (Додаток В). Загальне фінансування, доступне для програм ТКС ЄІСП на 2007-2010 роки і складає 583,28 млн. євро, з яких 274,92 млн євро – ЄІСП, а 308,36 млн – ЄФРР. На період 2011-2013 рр. передбачено ще 535,15 млн євро (252,23 млн – ЄІСП, 282,93 млн – ЄФРР), що підлягає середньостроковому перегляду цієї стратегії та прийняття Індикативної програми на 2011-2013 рр.

8.            Рівень поінформованості населення про можливості та перспективи ви­ко­ристання інструментів транскордонного співробітництва в своїй профе­сійній та побутовій діяльності, включаючи інтенсивність висвітлення пробле­м транскордонного співробітництва в засобах масової інформації регіону (Додаток Д).

9.           Компетентність місцевих чиновників та працівників профільних вітчизняних міністерств і відомств (МЗС, Мінекономіки, Мінрегіон­буду) у питаннях транскордонного співробітництва, здатність ефек­тивно використовувати його можливості та інструменти для розвитку регіонів і вирішення нагальних проблем місцевих громад.

10.       Рівень розвитку інституційної інфра­струк­тури транс­кордонного співробітництва, а також підготовка кадрів для сис­те­ми транс­кордонного співро­біт­ництва (Додаток Е).

11.       Розвиненість комунікаційної інфраструктури (рівень доступу учасників транскордонного співробітництва до ресурсу телефонних та Інтернет-комунікацій у спілкуванні між собою).

12.      Ментальність населення, традиції (історичні та культурні зв’язки між мешканцями прикордоння сусідніх держав, спільність їхніх інтересів і традицій, взаємна толерантність тощо).

Аналізуючи вищеописані чинники, варто наголосити на тому, що особливо важливого значення необхідно надати їхньому поділу за ознакою видимості, оскільки є низка чинників, дія яких виявляється латентною при збереженні сильного тривалого впливу на розвиток ТКС. Така ситуація спричиняє до ігнорування вказаних чинників відповідними інституціями, у тому числі - владними, що обмежує можливість  вирішення низки актуальних проблем ТКС. Насамперед, йдеться про суспільну психологію та ментальність населення, тісно пов’язану із ними громадську активність, а також економічну політику уряду (Додаток Ж).

Чинники, що мають негативний влив на розвиток ТКС, створюють перешкоди євроінтеграції України, а також загрози зниження ефективності ТКС; посилення маргіналізації, відсталості і периферійності прикордонних регіонів; сповільнення темпів  економічного зростання, темпів структурних зрушень, які відбуваються у процесі трансформації; зниження інвестиційної привабливості і конкурентоспроможності транскордонних територій.

Пропозиції щодо вирішення проблеми

З метою інтенсифікації транскордонного співробітництва регіонів України органам державного управління доцільно вжити низку заходів, спрямованих на стимулювання позитивного та нівелювання негативного впливу факторів розвитку ТКС, а саме:

1. Підвищити ефективність використання транзитного потенціалу західних областей України через:

-     будівництво нових і реконструкцію існуючих пунктів пропуску, облаштування зон обслуговування осіб, що перетинають державний кордон;

-     організацію спільного із суміжними державами контролю в пунктах пропуску;

-     впровадження сучасних методів контролю в пунктах пропуску, оптимізацію кількості контрольних служб, організацію роботи за принципом “єдиного офісу”, “зеленого коридору”;

-     розширення та модернізацію швидкісних та об’їзних доріг, залізничних колій.

2.       Мінімізувати (усунути) негативний вплив міграційно-візової політики ЄС по відношенню до суб’єктів ТКС:

-       сприяти виробленню консолідованої позиції країнами ЄС-сусідами України щодо запровадження єдиної  форми місцевого прикордонного руху;

-       здійснити інформаційну кампанію щодо роз’яснення прав жителям територій, на які поширюються угоди про малий прикордонний рух;

-       сприяти повній імплементації Угоди про спрощення оформлення віз між Україною та ЄС;

-       активізувати діалог між МЗС України і міністерствами закордонних справ сусідніх держав щодо вдосконалення роботи консульських установ в Україні;

-       підвищити ефективність роботи МЗС та дипломатичного корпусу України у напрямі надання ТКС особливого статусу в політиці партнерства України з ЄС. Це стосується як спрощення процедур отримання віз та перетину кордону для українських учасників, так і реалізації спеціальних програм, спрямованих на розвиток інфраструктури прикордонних територій та навчально-освітніх проектів.

3.       Збільшити повноваження місцевих органів влади та місцевого самоврядування, надати їм більшої самостійності у вирішенні спільних з регіонами сусідніх держав завдань регіонального та місцевого розвитку (зокрема, це стосується формування місцевих бюджетів та їх використання); включити відповідні доповнення у проект закону про внесення змін до Закону України "Про місцеві державні адміністрації" (щодо питань організації, повноважень та порядку діяльності місцевих державних адміністрацій).

4.  Активізувати діяльність місцевих органів влади щодо створення транскордонних промислово-територіальних кластерів, стимулювання розвитку транскордонного співробітництва прикордонних регіонів та їх участі у єврорегіональних об’єднаннях, особливо в напрямі посилення виробничо-технічної кооперації.

5.  Посилити інформаційну підтримку транскордонних програм:

-       для підвищення ефективності реалізації транскордонних проектів на офіційних веб-сторінках обласних, районних, міських державних адміністрацій розмістити перелік та умови відповідних програм технічної допомоги ЄС, інформацію про заходи Twinning та TAIEX, а також власну регіональну стратегію розвитку ТКС. Метою роботи у цьому напрямі є ув’язка проектів з регіональними, державними та загальноєвропейськими пріоритетами, досягнення взаємоузгодженості реалізації проектів у різні часові періоди і з різними джерелами фінансування;

-       через мережу дипломатичних і консульських установ України в країнах-сусідах поширювати інформацію про проекти в рамках Європейського інструменту сусідства і партнерства з метою пошуку партнерів.  Такий захід буде особливо дієвим, оскільки, незважаючи на низьку поінформованість про інструменти ЄПС, потенційні європейські партнери висловлюють зацікавленість у їх реалізації.

6.  Підвищити рівень забезпеченості органів місцевого самоврядування спеціалістами з питань транскордонного співробітництва та залучення коштів міжнародної технічної допомоги зі знанням іноземних мов (однієї з офіційних мов ЄС), з обов’язковою їх участю у заходах Twinning та TAIEX.

Науковий співробітник РФ НІСД у м. Львові

Засадко В. В.